审计实操:PPP项目的这些负债应认定为隐性债务

文章来源: 发布时间:2018年08月06日 点击数:61 字号:

党中央、国务院十分关注地方政府债务管理中的风险防范化解工作。准确认定地方政府债务数额,有利于揭示地方政府违规举债担保产生的风险,推动相关部门建立健全地方政府债务风险防控监测体系。在地方政府债务和隐性债务特别是PPP项目债务的认定口径上,存在认识不统一情况。结合个人对政策的理解,浅谈对地方政府隐性债务中PPP项目债务数额的认定问题。

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一、有关PPP项目的概念

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政府和社会资本合作模式,即PPP项目,在我国指的是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益的公益性项目。

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PPP项目,也称PPP融资。PPP(Public-PrivatePartnership,公私合伙或合营,又称公私协力)最早由英国政府于1982年提出,是指政府与私营商签订长期协议,授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。

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从各国和国际组织对PPP的理解来看,PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

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在发达国家,PPP的应用范围很广泛,既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂),也可用于非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。对政府来说在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入,两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。

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二、纳入政府隐性债务的PPP项目的范围

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地方政府性债务,包括地方政府债务、地方政府隐性债务和地方政府或有责任义务的债务。(有关地方政府性债务的概念见附注)。

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但需注意:一是按照国家政策规范运作的政府和社会资本合作项目不形成政府债务。二是规范运作的PPP项目中,承诺将政府付费和可能性缺口补助资金纳入预算安排的不作为政府担保行为。

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违规运作的政府和社会资本合作项目,存在以下情况之一的,应纳入政府隐性债务的范围:

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一是通过建设-移交(BT)模式进行的所谓“政府和社会资本合作模式项目”债务,形成地方政府承诺以财政资金偿还的债务。

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二是通过承诺回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、向社会资本方承诺最低收益、对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款举债等方式进行变相融资,形成地方政府承诺以财政资金偿还的债务。

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具体见《澳门足球彩票投注公司、国家发展和改革委员会、司法部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)等的有关规定。

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三是地方政府部门机构或全额拨款事业单位为项目债务提供任何担保的,形成政府提供担保的债务。具体见《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号))的规定。

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三、纳入政府隐性债务的PPP项目的认定标准

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具有以下特征之一的应纳入地方政府性债务范围,作为政府隐性债务进行管理:

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一是未按照《国务院办公厅转发澳门足球彩票投注公司发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)的规定,对相关项目设定绩效目标,政府付费和可行性缺口补助与绩效评价无关,而是由政府直接承诺保底收益、固定回报等。

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二是在政府付费模式和可行性缺口补助模式下,未按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)的规定根据项目建设成本、运营成本及利润水平测算财政支付或补助金额,而是由政府直接承诺保底收益、固定回报等。

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三是在使用者付费模式下,仍由政府承诺保底收益、固定回报等。

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四、认定为政府隐性债务的PPP项目债务形成年度、债务金额等的确认

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(一) PPP项目债务形成时间的确认,应将该PPP项目进入执行阶段的时间作为政府隐性债务的形成时间,PPP项目是否进入执行阶段是判定标准,对尚处于识别阶段、准备阶段、采购阶段的PPP项目不纳入政府隐性债务。

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(二) PPP项目债务期限的确定,为执行阶段开始时间至最后一笔回购款发生时间之间的期限。

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(三) PPP项目债务额的确认。回购本金的,以合同约定的回购款总额或承担资本方损失总额为债务额;承诺最低收益等的,以政府承诺的未来财政支出总额为债务额,如果承诺最低收益为比例数的,需根据合同额测算确定;对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款举债的,以实际形成的债务总额确定;债权人类别及融资方式,根据具体条款内容分析确认。

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PPP项目债务形成的同时即视同债务资金已经全部支出,做“年末债务余额中已支出的债务资金额”(指年末债务余额资金中已安排并拨付到项目的债务资金余额)处理。

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(四)PPP项目“实际发生余额”的确认。如填报截至2018年6月底的 PPP项目实际产生债务金额,应按照PPP项目投资额和工程进度,扣除报告期内已支付资金后的余额确定。

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例如:某市保障性住房管理部门在2016年12月同某棚户区承接主体的一施工企业签订政府购买服务合同,合同金额共1000万元,从2017年开始分4年纳入政府预算支付给该施工企业,每年支付250万元。截至2018年6月底,该施工企业完成项目工程进度80%,则债务余额(即政府隐性债务额)为未支付合同金额1000-250=750万元,实际发生金额(即实际产生的债务额)为(1000*80%)-250=550万元。

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附注:有关地方政府性债务的概念

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地方政府性债务包括以下三种情况:

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一是地方政府债务。即地方政府依法纳入预算管理的债务。包括:一是地方政府债券;二是经清理甄别认定的截至2014年末非政府债券形式存量政府债务。

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二是地方政府隐性债务,即地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

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三是地方政府或有责任义务的债务。包括事业单位、政府融资平台公司、国有独资或控股企业等,通过借款、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成,用于非市场化方式运营的公益性项目,由非财政资金偿还,且地方政府和全额拨款事业单位未提供担保的债务。地方政府在法律上对该类债务不承担偿债责任,但当债务人出现债务危机时,地方政府出于社会管理责任,可能予以一定救助。

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